周加海、喻海松：《环境污染解释》的理解与适用
《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用
作者：最高人民法院研究室
来源：《人民司法（应用）》2013年
为依法惩治有关环境污染犯罪，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕15号，以下简称《解释》)，自2013年6月19日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《解释》的制定背景、起草中的主要考虑、主要内容等问题介绍如下。
■《解释》的制定背景
人民法院历来重视依法惩治环境污染犯罪。2006年7月，最高人民法院专门制定了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2006〕4号，以下简称《2006年解释》)，对1997年刑法规定的重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪和环境监管失职罪的定罪量刑标准作了明确，为统一法律适用，依法惩治环境污染犯罪奠定了重要基础。
为进一步强化对环境的保护，加大对环境污染犯罪的打击力度，2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》第四十六条对1997年刑法第三百三十八条规定的“重大环境污染事故罪”作了三处修改完善:一是作了文字修改，删除了原条文中规定的排放、倾倒、处置行为的对象，即“土地、水体、大气”；二是扩大了污染物的范围，将原来规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”；三是降低了入罪门槛，将“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。修改后，罪名由原来的“重大环境污染事故罪”相应调整为“污染环境罪”。
为确保修改后刑法规定准确、统一适用，依法严惩、有效防范环境污染犯罪，最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、环境保护部等有关部门在深入调研的基础上，对迫切需要解决的法律适用问题进行了认真梳理，经广泛征求意见并反复研究论证，起草了《解释》。2013年6月8日，最高人民法院审判委员会第1581次会议、最高人民检察院第十二届检察委员会第七次会议审议通过了《解释》。
■《解释》起草中的主要考虑
为确保《解释》的内容科学合理，能够适应形势发展、满足司法实践需要，在起草过程中，着重注意把握了以下几点:
第一，依法严惩环境污染犯罪，强化对生态环境的司法保护力度。当前，我国环境形势十分严峻，环境污染已成为重大社会公害。
鉴于此，《解释》着重突出了从严惩处环境污染犯罪的精神，在《2006年解释》的基础上降低了污染环境罪和其他环境污染犯罪的定罪量刑标准，同时根据实际需要新增了污染环境罪的入罪标准，即不再要求以造成实害结果为前提，以更加有效地惩治此类犯罪。
第二，贯彻体现宽严相济刑事政策，最大限度发挥刑法的威慑和教育功能。《解释》根据实践情况，明确规定对环境污染犯罪的从重处罚情形，体现依法从“严”的政策要求。同时，对实施环境污染犯罪的从宽处理情节作了规定，以促使行为人在实施环境污染犯罪后及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，积极赔偿损失，充分发挥刑法的威慑和教育功能。
第三，切实解决办案实际中的难题，加大对环境污染犯罪的打击实效。针对环境污染刑事犯罪的特点，《解释》在深入调研的基础上，创新解释方法，增加规定了几种客观性较强的认定“严重污染环境”的情形，并设专条对环境污染刑事案件的鉴定、认定问题做出了规定，以有效解决此类犯罪取证难、鉴定难、认定难等实际问题。
■《解释》的主要内容
《解释》共12个条文，主要明确了以下八方面的问题:
1.环境污染犯罪的定罪量刑标准
环境污染犯罪主要包括污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪四种犯罪，《解释》第一至三条对这四种犯罪的定罪量刑标准作了明确规定。与《2006年解释》相比，有关标准均作了适当下调，体现了从严惩治环境污染犯罪的精神。
《解释》第一条对污染环境罪的入罪要件“严重污染环境”的具体认定标准作了规定，明确具有下列情形之一的，应当认定为“严重污染环境”:
(1)在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；(2)非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的；(3)非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的；(4)私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；(5)两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；(6)致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；(7)致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；(8)致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的；(9)致使公私财产损失三十万元以上的；(10)致使疏散、转移群众五千人以上的；(11)致使三十人以上中毒的；(12)致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；(13)致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的；(14)其他严重污染环境的情形。对此，需要说明以下几点:
其一，经《刑法修正案(八)》修正的刑法第三百三十八条将污染环境罪的入罪要件由“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。从法律修改的精神看，不应再将“严重污染环境”解释为必须造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实害结果；从环境污染犯罪的特点看，由于污染损害的显现往往需要有一个过程，且因果关系很难证明，如将“严重污染环境”解释为必须造成实害结果，也会极大地缩小污染环境罪的成立范围。鉴于此，本条一方面保留、完善了《2006年解释》的有关内容(第七至九项沿用自《2006年解释》第一条；第十一至十三项系在《2006年解释》第二条基础上修改，适当下调了入罪标准)，另一方面又根据污染物排放地点、排放量、超标程度、排放方式以及行为人的前科等，增加规定了几项认定“严重污染环境”的具体标准。这些新增标准客观性强，易于把握和认定，既能体现从严打击污染环境犯罪的立法精神，又能解决此类犯罪取证难、鉴定难的实际问题。
其二，污染环境的有毒、有害物质种类繁多、不可计数，不同污染物对环境的毒害程度又有很大差异。从调研了解的情况看，当前违规排放各种污染物的情况仍然十分普遍。“严重污染环境”具体认定标准的设定，既要体现从严打击污染环境犯罪的立法精神，也要立足当前实际，恰当把握打击面，实现行政处罚与刑事处罚的有序衔接。鉴于此，本条第一至五项均只针对毒害性较强的污染物设定了具体的入罪标准，如第四项规定，只有通过私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等方式排放、倾倒、处置“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的”，才能认定“严重污染环境”，如排放、倾倒、处置其他有害物质的，除可认定属于本条第十四项规定的“其他严重污染环境的情形”，只能依法予以行政处罚。
其三，关于本条第三项“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的”规定，是否应当规定超过省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的情形，起草过程中存在不同认识。经研究认为，构成污染环境罪的前提要件是“违反国家规定”。
根据刑法第九十六条的规定，违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。因此，从严格意义上而言，判断排放污染物超标程度从而认定是否构成污染环境罪的标准，应当是国务院环境保护行政主管部门依据环境保护法第十条第一款的规定，根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准(需要注意的是，国务院环境保护行政主管部门的规章和规定本身并非“国家规定”。因此，单纯违反国务院环境保护行政主管部门的规章和规定的行为，不能认定为“违反国家规定”。但是，《环境保护法》第十条第一款已经授权国务院环境保护行政主管部门制定国家污染物排放标准。因此，违反了国家污染物排放标准，也就相应违反了环境保护法的规定，属于“违反国家规定”)。但是，《环境保护法》第十条第二款、第三款规定:“省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。”“凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。”据此，超出省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准排放污染物的，也应当认定为“违反国家规定”。
在适用本项规定时，应当注意:根据《环境保护法》第十条第二款、第三款规定，如有关污染物只有国家排放标准的，应当按照国家标准认定行为人的行为是否属于“严重污染环境”；如有关污染物尚无国家排放标准、只有地方排放标准，或者既有国家排放标准、又有地方排放标准的，则均应按照地方标准认定行为人是否属于“严重污染环境”。
其四，关于本条第五项“两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的”规定，起草过程中有不同意见。经研究，保留了此项规定。主要考虑:(1)从实践看，由于污染环境犯罪的犯罪成本低、取证难度大，屡查屡犯的现象较为突出，规定本项，既能有针对性地加大打击力度，也能降低执法成本。(2)本项规定将时间限制在“两年内”，污染物对象限于“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”(不包括危害性相对较小的“其他有害物质”)，曾受行政处罚的次数限定为“两次以上”。符合此项规定的，说明行为人主观恶性大，客观危害严重，将其纳入刑事处罚范围，并不会导致打击过严的问题，相反，更加符合宽严相济刑事政策的精神。(3)刑法第一百五十三条第一款规定:“一年内曾因走私被给予二次行政处罚后又走私的”，构成走私普通货物、物品罪。本项规定与刑法的上述规定意旨一致，并不存在双重评价问题。
2.环境污染犯罪的从重和从宽处罚情节
《解释》第四条对实施环境污染犯罪应当酌情从重处罚的具体情形作了规定:(1)阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的。这里规定的“环境监督检查”，是指负有环境保护监督管理职责的机关对环境监督检查，包括但不限于环保部门，如对水污染的监督检查可由水利部门实施，对海洋污染的监督检查可由海洋行政主管部门实施。此外，实施环境污染犯罪行为，阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的，构成妨害公务罪的，以污染环境罪与妨害公务罪数罪并罚。
(2)闲置、拆除污染防治设施或者使污染防治设施不正常运行的。“使污染防治设施不正常运行”，是指违反污染防治设施正常运行规范的情形。以使水污染物处理设施不正常运行为例，根据原国家环保总局《关于“不正常使用”水污染物处理设施的认定和处罚问题的复函》(环办〔1998〕98号)，通常表现为如下情形之一:①将部分或者全部污水不经过处理设施而直接排入环境；②将未处理达标的污水从处理设施的中间程序引出直接排入环境；③将部分或者全部处理设施停止运行；④违反操作规程使用处理设施，或者不按规程进行检查和维修，致使处理设施不能正常运行；⑤违反处理设施正常运行所需的条件，致使处理设施不能正常运行的其他情形。
(3)在医院、学校、居民区等人口集中地区及其附近，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的。
(4)在限期整改期间，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的。
《解释》第五条对实施环境污染犯罪的从宽处理情节作了规定。具体而言，实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的犯罪行为，但及时采取措施，防止损失扩大、消除污染，积极赔偿损失的，可以酌情从宽处罚。规定本条，既是为了体现宽严相济的政策精神，也是为了引导有关行为人在污染环境后，能主动、及时采取措施，减少、弥补损害。
3.单位环境污染犯罪的定罪量刑标准
依照刑法第三百四十六条的规定，单位可以成为污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪的犯罪主体。从实践看，单位实施的环境污染犯罪行为往往具有更大的社会危害性。为体现对环境污染犯罪的严惩立场，《解释》第六条规定，对于单位实施环境污染犯罪的，适用与自然人犯罪相同的定罪量刑标准，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚，并对单位判处罚金。
4.污染环境罪的共同犯罪认定规则
《固体废物污染环境防治法》第五十七条规定:“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。”“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。”“禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。”
实践中，不少企业为降低危险废物的处置费用，在明知他人未取得经营许可证或者超出经营许可范围的情况下，向他人提供或者委托他人收集、贮存、利用、处置危险废物的现象十分普遍。该他人接收危险废物后，由于实际不具备相应的处置能力，往往将危险废物直接倾倒在土壤、河流中，严重污染环境。从支付的费用看，有关单位对这一行为往往心知肚明，对严重污染环境的结果实际持放任心态。
为有针对性地加强对此类犯罪的打击，充分发挥《解释》的警示、教育功能，《解释》第七条专门规定，行为人明知他人无经营许可证或者超出经营许可范围，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物，严重污染环境的，对行为人与该他人应当以污染环境罪的共同犯罪论处。
5.污染环境罪的犯罪竞合处理规则
违反国家规定，故意排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，实质上是直接投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质，根据刑法理论，属于想象竞合犯。
据此，《解释》第八条规定，违反国家规定，排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物，同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的，应当依照处罚较重的犯罪定罪处罚。
6.“有毒物质”的范围
根据刑法第三百三十八条规定，违规排放、倾倒、处置的对象为“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”。从实践来看，“有放射性的废物”、“含传染病病原体的废物”容易鉴定、认定，具体办案实践中无太大争议，无需专门解释。而“其他有害物质”范围十分宽泛，无法具体界定。一些本身无害的东西，但直接在环境中排放、倾倒、处置，如将大量牛奶倒入河流，也会对环境造成危害，也可以认定为“有害物质”。
因此，实践中有争议、亟需做出明确界定，且从操作方面看可以做出明确界定的是“有毒物质”的范围。《解释》第十条规定，下列物质应当认定为“有毒物质”:
(1)危险废物，包括列入国家危险废物名录的废物，以及根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。《固体废物污染环境防治法》第八十八条规定:“危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。”参照上述界定，《解释》第十条第一项对危险废物的外延作了规定。1998年，环境保护部和国家发改委联合发布了《国家危险废物名录》，总计498种固体废物列入了名录，主要包括医疗废物、医药废物、化工废物、含重金属的废物等。2003年，卫生部和环境保护部修订发布了《医疗废物分类目录》，包括5大类上百种医疗废物。除了两个名录外，依照危险废物鉴别标准和方法认定的危险废物数量极少，目前暂无准确统计。
(2)剧毒化学品、列入重点环境管理危险化学品名录的化学品，以及含有上述化学品的物质。危险化学品目前大约有3800多种，但并非都对环境有危害，如有些危险化学品的危险主要在于其爆炸性，其危险主要在安全生产方面，而非环境保护。目前，在环境保护领域，需要列入“有毒物质”的危险化学品主要是列入剧毒化学品目录(已经发布)和重点环境管理危险化学品名录(即将发布)的危险化学品。
(3)含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质。重金属是指一类没有很严格定义的、表现出金属性质的元素总称。在环境污染领域中，重金属主要是指对生物有明显毒性的金属元素或者类金属元素。不同于其他污染物的可降解性，重金属污染物具有长期性、累积性、潜伏性和不可逆性等特点，很难在环境中降解。
2011年2月，国务院正式批复《重金属污染综合防治“十二五”规划》，确定了“十二五”期间重点防控的重金属污染物是铅(Pb)、汞(Hg)、镉(Cd)、铬(Cr)和类金属砷(As)等，兼顾镍(Ni)、铜(Cu)、锌(Zn)、银(Ag)、钒(V)、锰(Mn)、钴(Co)、铊(Tl)、锑(Sb)等其他重金属污染物。基于此，《解释》第十条第三项根据实践情况，例举了对人体或者环境均有较强毒害性、需要重点防控的含有铅、汞、镉、铬等重金属的污染物。
(4)《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质。持久性有机污染物是具有毒性、难以降解、可在生物体内蓄积的物质，此类污染物可传输并沉积在远离其排放点的地区，可长期在生态系统中累积。
目前，我国管理的持久性有机污染物为《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》所管控的化学物质。公约管控清单为开放式的，目前列入的共有23种，分别为艾氏剂、α－六氯环己烷、β－六氯环己烷、氯丹、十氯酮、狄氏剂、异狄氏剂、七氯、六溴联苯、六溴二苯醚和七溴二苯醚、六氯代苯、林丹、灭蚁灵、五氯苯、多氯联苯、四溴二苯醚和五溴二苯醚、毒杀芬、硫丹、六溴环十二烷、滴滴涕、全氟辛基磺酸及其盐类和全氟辛基磺酰氟、多氯二苯并对二恶英、多氯二苯并呋喃。
(5)其他具有毒性，可能污染环境的物质。
7.环境污染刑事案件的鉴定和检验问题
办理环境污染刑事案件，常常涉及污染物认定、损失评估等专门性问题，需要由司法鉴定机构出具鉴定意见。但是，当前具有环境污染鉴定资质的机构较少、费用昂贵，难以满足办案实践需求，影响了对案件事实的认定，进而影响了对环境污染犯罪的打击实效。
鉴于此，《解释》第十一条第一款特别规定，对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。人民法院根据鉴定意见或者检验报告，可以对相关案件事实做出认定。
8.环保部门监测数据的刑事证据属性
环保部门的监测数据是认定违规排放行为的第一手证据。如对《解释》第一条第三项规定的“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上”，可直接根据环保部门的检测数据做出认定，无需再作司法鉴定。但考虑各级环保部门的监测条件、水平不同，为确保相关数据的客观、准确，确保相关案件公正处理，《解释》第十一条第二款规定，作为认定相关案件事实的证据使用的监测数据，必须是县级以上环保部门出具的，且经省级以上环境保护部门认可。